Überlange Disziplinarverfahren – und die Entfernung aus dem Dienst

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Es verstößt nicht gegen das Prinzip der Einheit der Rechtsordnung, dass in der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs für Strafsachen einerseits anerkannt ist, dass das Mindestmaß einer Freiheitsstrafe für eine begangene Straftat, das gleichzeitig auch deren Höchstmaß ist, bei überlanger Verfahrensdauer zu reduzieren ist1, während andererseits in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts2 davon ausgegangen wird, dass bei Vorliegen der Voraussetzungen für eine Entfernung aus dem Beamtenverhältnis gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 5 BDG in Verbindung mit § 10 BDG eine überlange Verfahrensdauer für sich gesehen nicht zu einer Absenkung der Sanktion führt.

Strafrecht- und Disziplinarrechtsprechung verfolgen grundsätzlich verschiedene Zwecke, sodass das Prinzip der Einheit der Rechtsordnung nicht berührt ist. Das Strafrecht ist vom Vergeltungsprinzip mit dem Ziel der individuellen Sühne durch ein Unwerturteil über gemeinschaftswidriges Verhalten und strafrechtliche Sanktionen geprägt. Demgegenüber ist es ausschließlich Zweck des Disziplinarverfahrens, das Vertrauen in die Ehrlichkeit und Zuverlässigkeit der Beamten und damit in die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes sicherzustellen3.

Ergibt die Gesamtwürdigung aller be- und entlastenden Umstände nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 BDG, dass wegen eines schwerwiegenden Dienstvergehens die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis geboten ist, so lässt sich der Verbleib im Beamtenverhältnis allein aufgrund einer unangemessen langen Verfahrensdauer nicht mit dem Zweck der Disziplinarbefugnis, nämlich dem Schutz der Integrität des Berufsbeamtentums und der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung, vereinbaren. Diese Schutzgüter und der Grundsatz der Gleichbehandlung schließen es aus, dass ein Beamter, der durch gravierendes Fehlverhalten im öffentlichen Dienst untragbar geworden ist, weiterhin Dienst leisten und als Repräsentant des Dienstherrn hoheitliche Befugnisse ausüben kann, weil das gegen ihn geführte Disziplinarverfahren unangemessen lange gedauert hat. Das von dem Beamten zerstörte Vertrauen kann nicht durch Zeitablauf und damit auch nicht durch eine verzögerte disziplinarrechtliche Sanktionierung schwerwiegender Pflichtenverstöße wiederhergestellt werden4.

Aus der Europäischen Menschenrechtskonvention folgt nichts anderes. Für die innerstaatlichen Rechtsfolgen einer unangemessen langen Verfahrensdauer im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK ist zu beachten, dass diese Bestimmung nur Verfahrensrechte einräumt. Diese dienen der Durchsetzung und Sicherung des materiellen Rechts; sie sind aber nicht darauf gerichtet, das materielle Recht zu ändern. Daher kann eine unangemessen lange Verfahrensdauer nicht dazu führen, dass den Verfahrensbeteiligten eine Rechtsstellung zuwächst, die ihnen nach dem innerstaatlichen materiellen Recht nicht zusteht. Vielmehr kann sie für die Sachentscheidung in dem zu lange dauernden Verfahren nur berücksichtigt werden, wenn das materielle Recht dies vorschreibt oder zulässt. Im Disziplinarverfahren kann eine überlange Verfahrensdauer daher berücksichtigt werden, wenn der Betroffene im Beamtenverhältnis verbleiben kann. Hier kann das disziplinarrechtliche Sanktionsbedürfnis gemindert sein, weil die mit dem Disziplinarverfahren verbundenen beruflichen und wirtschaftlichen Nachteile positiv auf den Beamten eingewirkt haben. Unter dieser Voraussetzung kann eine unangemessen lange Verfahrensdauer bei der Bestimmung der Disziplinarmaßnahme aus Gründen der Verhältnismäßigkeit mildernd berücksichtigt werden. Lässt das Dienstvergehen einen weiteren Verbleib im Beamtenverhältnis dagegen nicht zu, vermag eine überlange Verfahrensdauer an diesem Befund nichts zu ändern5.

Der Gesetzgeber hat die Verfahrensbeteiligten wegen der unangemessen langen Verfahrensdauer auf Entschädigungsansprüche nach Maßgabe der §§ 198 ff. GVG in der Fassung des Gesetzes über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren vom 24.11.20116 verwiesen. Diese Vorschriften finden auch für gerichtliche Disziplinarverfahren Anwendung7. Für den vorliegenden Fall ergibt sich dies aus § 173 Satz 2 VwGO, § 3 BDG.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 22. Oktober 2018 – 2 B 30.18

  1. vgl. BGH, in NJW 2008, S. 860 ff. [↩]
  2. vgl. insbesondere BVerwG, Beschluss vom 01.09.2009, Az. 2 B 34.09 [↩]
  3. BVerwG, Beschlüsse vom 27.12 2017 – 2 B 18.17, NVwZ-RR 2018, 439 Rn. 9; und vom 28.08.2018 – 2 B 5.18 18 jeweils unter Bezugnahme auf das Urteil vom 18.06.2015 – 2 C 9.14, BVerwGE 152, 228 Rn. 37 [↩]
  4. BVerwG, Urteile vom 28.02.2013 – 2 C 3.12, BVerwGE 146, 98 Rn. 53; und vom 17.11.2017 – 2 C 25.17 – NJW 2018, 1185 Rn. 92; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 28.01.2013 – 2 BvR 1912/12, NVwZ 2013, 788, 789 m.w.N. betr. die Aberkennung des Ruhegehalts [↩]
  5. stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteile vom 28.02.2013 – 2 C 3.12, BVerwGE 146, 98 Rn. 44 ff. m.w.N.; und vom 17.11.2017 – 2 C 25.17 – NJW 2018, 1185 Rn. 93 [↩]
  6. BGBl. I S. 2302 [↩]
  7. BVerwG, Urteil vom 28.02.2013 – 2 C 3.12, BVerwGE 146, 98 Rn. 51 [↩]