Das Ende der Dienststellenfiktion – und die Amtszeit der Schwerbehindertenvertretung

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Der Wegfall der bundespersonalvertretungsrechtlichen Fiktion eines Dienststellenteils als Dienststelle bewirkt die Beendigung der Amtszeit der dort gewählten Schwerbehindertenvertretung.

Grundsätzlich endet die Amtszeit der Schwerbehindertenvertretung nach § 177 Abs. 7 Satz 1 SGB IX mit Ablauf von vier Jahren.

Vor Ablauf der regelmäßigen Amtszeit endet das Amt der Schwerbehindertenvertretung, wenn diese als Organ der Verfassung des Betriebs oder der Dienststelle1 aufhört zu bestehen. Die Schwerbehindertenvertretung ist nach § 177 Abs. 1 Satz 1 SGB IX als Zusammenfassung von Vertrauensperson und stellvertretenden Mitgliedern zu einem besonderen kollektiven Vertretungskörper definiert2. Damit besteht sie nicht mehr, wenn die Vertrauensperson wegen eines in § 177 Abs. 7 Satz 3 SGB IX geregelten Sachverhalts ihr Amt verliert und kein gewähltes stellvertretendes Mitglied mehr vorhanden ist, das nach §  177 Abs.  7 Satz 4 SGB IX nachrücken kann3. Das folgt im Übrigen auch daraus, dass § 177 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 SGB IX für diesen Fall vorzeitige Neuwahlen anordnet.

Das Amt der Vertrauensperson erlischt nach § 177 Abs. 7 Satz 3 SGB IX vorzeitig, wenn diese es niederlegt, aus dem Arbeits, Dienst- oder Richterverhältnis ausscheidet oder die Wählbarkeit verliert. Scheidet die Vertrauensperson vorzeitig aus dem Amt aus, rückt nach § 177 Abs. 7 Satz 4 Halbs. 1 SGB IX das mit der höchsten Stimmenzahl gewählte stellvertretende Mitglied für den Rest der Amtszeit nach; nach § 177 Abs. 7 Satz 4 Halbs. 2 SGB IX gilt dies für das stellvertretende Mitglied entsprechend. Das Erlöschen des Amts durch Verlust der Wählbarkeit nach § 177 Abs. 7 Satz 3 SGB IX tritt nicht lediglich dann ein, wenn die persönlichen Wählbarkeitsvoraussetzungen der gewählten Vertrauensperson (bzw. des stellvertretenden Mitglieds) nachträglich entfallen, zB weil diese wegen einer Beförderung zur Dienststellenleiterin dem Personalrat kraft Gesetzes nicht (mehr) angehören kann (vgl. im Bereich des Bundespersonalvertretungsrechts § 177 Abs. 3 Satz 2 SGB IX iVm. § 14 Abs. 3, § 7 BPersVG aF bzw. nunmehr § 15 Abs. 2 Nr. 4, § 8 Satz 1 BPersVG). Ein durch Verlust der Wählbarkeit bedingter Amtsverlust iSv. § 177 Abs. 7 Satz 3 SGB IX kann entgegen der Ansicht der Rechtsbeschwerde auch dadurch bewirkt sein, dass die Dienststelle, in der die Vertrauensperson gewählt ist, ihre Dienststelleneigenschaft verliert und damit „als Dienststelle“ aufhört zu existieren. Zur Vertrauensperson wählbar sind nach § 177 Abs. 3 SGB IX alle „in der Dienststelle nicht nur vorübergehend Beschäftigten“, die am Wahltag das 18. Lebensjahr vollendet haben und der Dienststelle seit grundsätzlich sechs Monaten angehören. Die Wählbarkeit knüpft demnach an eine Beschäftigung („Beschäftigte“) und an die Zugehörigkeit zu einer Organisationseinheit („in der Dienststelle“) an. Daraus folgt, dass das Amt einer Vertrauensperson grundsätzlich vor Ablauf der Amtszeit erlischt, wenn diese aus der Dienststelle ausscheidet. Ein Ausscheiden aus der Dienststelle ist auch dann anzunehmen, wenn die Dienststelle, bei der eine Personalvertretung gebildet ist, endgültig aufgelöst wurde oder wenn durch organisatorische Maßnahmen der Teil der Dienststelle ausgegliedert wird, in dem die Vertrauensperson beschäftigt ist4.

Danach hat das Landesarbeitsgericht Berlin-Brandenburg im vorliegenden Fall zutreffend erkannt, dass die Amtszeit der beteiligten Schwerbehindertenvertretung aufgrund des Ausscheidens sowohl der gewählten Vertrauensperson als auch sämtlicher etwaig nachrückender stellvertretender Mitglieder aus der bisherigen Dienststelle Strausberg nach § 177 Abs. 7 Satz 3 SGB IX vorzeitig mit Ablauf des 30.04.2020 geendet hat5. Weder war der Standort Strausberg des Bundesverwaltungsamts seither eine Dienststelle noch galt er als eine solche.

Der Begriff der Dienststelle im Sinne des gesamten „Teil 3“ des SGB IX6 bestimmt sich gemäß § 170 Abs. 1 Satz 2 SGB IX nach dem Personalvertretungsrecht. Damit gilt der personalvertretungsrechtliche Dienststellenbegriff auch in Fragen der Wahl und der Amtszeit der Vertrauensperson nach § 177 SGB IX; das Schwerbehindertenrecht kennt keinen eigenständigen Dienststellenbegriff. Dienststellen sind nach § 6 Abs. 1 BPersVG aF (vgl. nunmehr § 4 Abs. 1 Nr. 6 BPersVG) die einzelnen Behörden, Verwaltungsstellen und Betriebe der in § 1 BPersVG genannten Verwaltungen sowie die einzelnen Gerichte. Behörde in diesem Sinne ist das Bundesverwaltungsamt (vgl. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Errichtung des Bundesverwaltungsamts). Der Standort Strausberg des Bundesverwaltungsamts ist daher „originär“ keine Dienststelle iSv. § 6 Abs. 1 BPersVG aF (§ 4 Abs. 1 Nr. 6 BPersVG). 

Der Standort Strausberg des Bundesverwaltungsamts galt zwar nach § 6 Abs. 3 BPersVG aF bis zum 30.04.2020 als selbständige Dienststelle. Diese Fiktion endete allerdings nach § 6 Abs. 3 Satz 2 BPersVG aF mit Ablauf der Amtszeit des aus der auf den Verselbständigungsbeschluss folgenden Wahl hervorgegangenen Personalrats und damit am 30.04.2020.

Nebenstellen und Teile einer Dienststelle sind nach § 6 Abs. 3 BPersVG aF (nunmehr § 7 Satz 1 BPersVG) als selbständige Dienststellen zu behandeln, wenn sie von der Hauptdienststelle räumlich weit entfernt liegen und die Mehrheit ihrer wahlberechtigten Beschäftigten die Selbständigkeit in geheimer Abstimmung beschließt. Nach § 6 Abs. 3 Satz 2 BPersVG aF (nunmehr § 7 Satz 2 BPersVG) ist der Verselbständigungsbeschluss für die folgende Wahl und die Amtszeit der aus ihr hervorgehenden Personalvertretung wirksam. Damit hat das Bundespersonalvertretungsgesetz die durch einen Verselbständigungsbeschluss bewirkte Dienststellenfiktion von Nebenstellen und Dienststellenteilen an die Amtszeit des für die verselbständigte Organisationseinheit gewählten Personalrats gekoppelt. Die Fortführung der gesetzlichen Fiktion der Dienststelleneigenschaft darüber hinaus setzt einen erneuten Mehrheitsbeschluss der wahlberechtigten Beschäftigten voraus. Unterbleibt eine für die erneute Verselbständigung votierende Beschlussfassung, geht mit Beendigung des Personalratsamts die bis dahin als selbständig geltende Dienststelle unter und wird Teil der Hauptdienststelle7.

Nach den Feststellungen des Landesarbeitsgerichts kam, nachdem der Standort Strausberg für die Amtsperiode des 2018 gewählten Personalrats auf Grundlage eines Verselbständigungsbeschlusses nach § 6 Abs. 3 Satz 1 BPersVG aF als selbständige Dienststelle galt, in der Personalversammlung am 14.11.2019 ein erneuter Beschluss über die personalvertretungsrechtliche Verselbständigung des Standorts Strausberg nicht mit der dafür gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG aF erforderlichen Mehrheit zustande. Damit hat die als solche gesetzlich fingierte Dienststelle Standort Strausberg des Bundesverwaltungsamts mit dem Ablauf der Amtsperiode des gewählten Personalrats am 30.04.2020 aufgehört zu bestehen. In der Folge gehörte die gewählte Vertrauensperson einer Dienststelle Strausberg nicht mehr an, wodurch sie ihre Wählbarkeit in dieser Dienststelle verloren hat. Gleiches gilt für etwaige nachrückende stellvertretende Mitglieder. Damit hat die Amtszeit der Schwerbehindertenvertretung zum selben Zeitpunkt geendet.

Ohne Erfolg wendet die Antragstellerin ein, die in § 170 Abs. 1 Satz 2 SGB IX geregelte Übertragung des personalvertretungsrechtlichen Dienststellenbegriffs auf das Recht der Schwerbehindertenvertretung bewirke, dass die Dauer der laufenden Amtszeit der Schwerbehindertenvertretung ebenso wie die des Personalrats nach § 6 Abs. 3 Satz 2 BPersVG aF (nunmehr § 7 Satz 2 BPersVG) von dem Wegfall der Fiktion der Dienststelleneigenschaft mangels erneuten Verselbständigungsbeschlusses unberührt bleibe. Mit dieser Argumentation verkennt die Rechtsbeschwerde, dass § 6 Abs. 3 Satz 2 BPersVG aF (nunmehr § 7 Satz 2 BPersVG) weder die Amtszeit des Personalrats noch die der Schwerbehindertenvertretung festlegt, sondern vielmehr die Fiktion der Dienststelleneigenschaft an die Amtszeit des Personalrats bindet. Dessen Amtszeit setzt die Regelung gerade voraus. Auch die Annahme der Rechtsbeschwerde, der Verselbständigungsbeschluss fingiere einen eigenen schwerbehindertenvertretungsrechtlichen Dienststellenbegriff für die Dauer der Amtszeit der Schwerbehindertenvertretung, findet im Gesetz keine Stütze. Vielmehr ist die Amtszeit der Schwerbehindertenvertretung bei Beendigung der Dienststellenfiktion nach § 170 Abs. 1 Satz 2, § 177 Abs. 7 Satz 3 SGB IX iVm. § 6 Abs. 3 Satz 2 BPersVG aF (nunmehr § 7 Satz 2 BPersVG) an die Amtszeit des Personalrats gekoppelt. Diese Regelungssystematik berücksichtigt die zB in § 178 Abs. 4, § 179 Abs. 9 und § 182 Abs. 1 SGB IX angelegte organisatorische und räumliche Verknüpfung der Amtsgeschäfte zwischen Personalrat und Schwerbehindertenvertretung. Dem Gesetz kann entnommen werden, dass Betriebs- bzw. Personalrat und Schwerbehindertenvertretung in der Regel in der identischen, als Betrieb iSd. BetrVG oder Dienststelle iSd. BPersVG geltenden Organisationseinheit gewählt werden sollen8.

Den Belangen der schwerbehinderten Menschen am Standort Strausberg wird dadurch Rechnung getragen, dass sie mit Verlust der Dienststelleneigenschaft des Standorts von der für den Bereich der Dienststelle des Bundesverwaltungsamts gebildeten Schwerbehindertenvertretung vertreten werden. Zwar haben an deren Wahl 2018 nicht die am Standort Strausberg beschäftigten Wahlberechtigten iSv. § 177 Abs. 2 SGB IX teilgenommen. Dieses von der Rechtsbeschwerde beanstandete – vorübergehende – Fehlen der unmittelbaren demokratischen Legitimation ist jedoch ebenso hinzunehmen wie in anderen Fällen, in denen Arbeitnehmer erst nach der Wahl des Betriebsrats oder der Schwerbehindertenvertretung Belegschaftsmitglieder geworden sind und das Gremium deshalb nicht wählen konnten9.

Das Landesarbeitsgericht hat zutreffend angenommen, dass die Schwerbehindertenvertretung auch nicht im Rahmen eines zeitlich begrenzten Übergangsmandats über den 30.04.2020 hinaus im Amt stand.

Nach § 177 Abs. 8 SGB IX, der dem durch das Bundesteilhabegesetz zum 30.12.2016 neu eingefügten § 94 Abs. 8 SGB IX in der bis zum 31.12.2017 geltenden Fassung entspricht, gilt „in Betrieben“ § 21a BetrVG entsprechend. Durch die Anordnung der entsprechenden Anwendung von § 21a BetrVG ist zwar ein Übergangsmandat auch für Schwerbehindertenvertretungen eingeführt worden, weshalb es unter den Voraussetzungen von § 21a BetrVG in Betrieben mit einem Übergangsmandat des Betriebsrats auch zu einem solchen der Schwerbehindertenvertretung kommen kann. Allerdings gilt dies nach dem Gesetzeswortlaut und dem ausdrücklichen Regelungswillen des Gesetzgebers nicht für Arbeitgeber, die nicht dem Anwendungsbereich des Betriebsverfassungsgesetzes unterfallen, insbesondere im Bereich des Öffentlichen Dienstes10. Eine entsprechende Anwendung von § 177 Abs. 8 SGB IX bzw. § 21a BetrVG auf Schwerbehindertenvertretungen im Bereich des Öffentlichen Dienstes11 scheidet angesichts der gesetzgeberisch ausdrücklich beabsichtigten Beschränkung der Einführung für private Betriebe mangels Vorliegens einer planwidrigen Regelungslücke aus12.

Im Übrigen bliebe der Antrag selbst dann ohne Erfolg, wenn eine entsprechende Anwendung von § 21a BetrVG auf Schwerbehindertenvertretungen im Bereich des Öffentlichen Dienstes angezeigt wäre. Das in § 21a BetrVG geregelte Übergangsmandat stellt sicher, dass bei betrieblichen Organisationsänderungen in der Übergangsphase keine betriebsratslosen Zeiten entstehen13. Demgemäß kommt § 21a Abs. 2 Satz 1 BetrVG bei der Zusammenfassung von Betrieben nicht zur Anwendung, wenn ein Betrieb oder Betriebsteil in einen anderen Betrieb eingegliedert wird und es in dem aufnehmenden Betrieb einen Betriebsrat gibt14. Vorliegend bestünde für die Vermeidung einer schwerbehindertenvertretungslosen Zeit gleichermaßen kein Bedürfnis, weil die Aufgaben der Antragstellerin mit Ablauf des 30.04.2020 von der in Köln gebildeten Schwerbehindertenvertretung des Bundesverwaltungsamts wahrgenommen und die am Standort Strausberg beschäftigten schwerbehinderten Menschen seither von dieser repräsentiert werden. Zudem hätte ein ggf. entstandenes Übergangsmandat jedenfalls spätestens nach Ablauf von sechs Monaten, mithin mit Ablauf des 31.10.2020 und damit noch vor der letzten Anhörung beim Landesarbeitsgericht, geendet (§ 21a Abs. 1 Satz 3 BetrVG). Auf die von der Rechtsbeschwerde andeutungsweise aufgeworfene Frage, ob § 177 Abs. 8 SGB IX Schwerbehindertenvertretungen im Bereich des Öffentlichen Dienstes gegenüber solchen im Bereich der Privatwirtschaft unzulässig benachteiligt15, kommt es mithin nicht an.

Schließlich kommt auch auf Grundlage des mit Geltung ab 15.06.2021 in das Bundespersonalvertretungsgesetz eingeführten § 29 BPersVG, mit dem für dienststellenbezogene Ausgliederungen und Aufspaltungen nunmehr bestimmt ist, dass der Personalrat „die Geschäfte für die ihm bislang zugeordneten Dienststellenteile weiterführt (Übergangsmandat)“, kein Entstehen eines Übergangsmandats für die Schwerbehindertenvertretung in Betracht. Das gilt im Streitfall – ungeachtet des Fehlens einer auf § 177 Abs. 8 SGB IX bezogenen planwidrigen Regelungslücke – schon deshalb, weil eine rückwirkende (mittelbare) Anwendung der erst zum 15.06.2021 in Kraft getretenen personalvertretungsrechtlichen Regelung ausscheidet.

Die von der Schwerbehindertenvertretung erstrebte Feststellung, sie sei nach wie vor „im Amt“, kann auch nicht mit dem Entstehen eines Restmandats begründet werden. Ungeachtet dessen, ob angesichts des Fehlens einer ausdrücklichen Regelung und der auf Schwerbehindertenvertretungen in privaten Betrieben beschränkten Einführung lediglich eines Übergangsmandats in § 177 Abs. 8 SGB IX der Schwerbehindertenvertretung überhaupt ein Restmandat zukommen kann16, könnte ein solches für sich genommen keinen „Fortbestand der Amtszeit“ bewirken. Das Restmandat ist kein Vollmandat, sondern setzt einen funktionalen Bezug zu den durch die Stilllegung, Spaltung oder Zusammenlegung ausgelösten Aufgaben des Gremiums voraus17. In ihm ist angelegt, dass im originären Vollmandat bestehende Beteiligungsrechte, die in keinem funktionalen Bezug zur Stilllegung, Spaltung oder Zusammenlegung stehen, nicht mehr ausgefüllt werden können18. Gerade das Ende der Amtszeit und der Mitgliedschaft im Gremium bewirkt überhaupt erst ein Regelungsbedürfnis für ein Restmandat19. Die Annahme eines etwaigen Restmandats trägt damit von vornherein nicht die vorliegend begehrte einschränkungslose Feststellung des Fortbestands des Amts der Antragstellerin.

Die von der Rechtsbeschwerde angeführte „unionsrechtliche Vorgabe der Kontinuität der Interessenvertretung“ vermag an dem gefundenen Ergebnis nichts zu ändern. Soweit nach Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 4 der Richtlinie 2001/23/EG des Rates vom 12.03.2001 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Wahrung von Ansprüchen der Arbeitnehmer beim Übergang von Unternehmen, Betrieben oder Unternehmens- oder Betriebsteilen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, damit die vom Übergang betroffenen Arbeitnehmer, die vor dem Übergang vertreten wurden, während des Zeitraums, der für die Neubildung oder Neubenennung der Arbeitnehmervertretung erforderlich ist, im Einklang mit dem Recht oder der Praxis der Mitgliedstaaten weiterhin angemessen vertreten werden, wäre diesem Gebot hier – die Anwendbarkeit der Richtlinie 2001/23/EG unterstellt – schon durch die nahtlose Vertretung der schwerbehinderten Menschen durch die in der Dienststelle des Bundesverwaltungsamts gebildete Schwerbehindertenvertretung genügt. Ungeachtet dessen ist der Anwendungsbereich der Richtlinie 2001/23/EG bereits nicht einschlägig. Sie ist nach ihrem Art. 1 Abs. 1 auf den Übergang von Unternehmen, Betrieben oder Unternehmens- bzw. Betriebsteilen auf einen anderen Inhaber durch vertragliche Übertragung oder durch Verschmelzung anwendbar20, was den Wechsel der juristischen oder natürlichen Person voraussetzt21. Dem dritten Erwägungsgrund der Richtlinie 2001/23/EG zufolge „sind Bestimmungen notwendig, die die Arbeitnehmer bei einem Inhaberwechsel schützen und insbesondere die Wahrung ihrer Ansprüche gewährleisten“. Ein solcher Inhaberwechsel hat vorliegend nicht stattgefunden.

Bundesarbeitsgericht, Beschluss vom 14. September 2022 – 7 ABR 17/21

  1. vgl. BAG 21.09.1989 – 1 AZR 465/88, zu I 2 der Gründe, BAGE 62, 382; Düwell in LPK-SGB IX 6. Aufl. § 178 Rn. 141 [↩]
  2. Düwell in LPK-SGB IX 6. Aufl. § 177 Rn. 6 [↩]
  3. vgl. Düwell in LPK-SGB IX 6. Aufl. § 177 Rn. 11; vgl. für den Betriebsrat BAG 30.06.2021 – 7 ABR 24/20, Rn. 21; 14.08.2001 – 1 ABR 52/00, zu B II b der Gründe mwN [↩]
  4. ebenso Düwell in LPK-SGB IX 6. Aufl. § 177 Rn. 104 [↩]
  5. LAG Berlin-Brandenburg 18.06.2021 – 12 TaBV 402/21 [↩]
  6. Neumann in Neumann/Pahlen/Greiner/Winkler/Jabben SGB IX 14. Aufl. § 170 Rn. 3 [↩]
  7. vgl. Benecke in Richardi/Dörner/Weber Personalvertretungsrecht 5. Aufl. § 6 Rn. 31 [↩]
  8. vgl. zur Schwerbehindertenvertretung im Anwendungsbereich des BetrVG BAG 10.11.2004 – 7 ABR 17/04, Rn. 22 [↩]
  9. vgl. zum Betriebsrat BAG 24.03.2021 – 7 ABR 16/20, Rn. 52, BAGE 174, 269 [↩]
  10. vgl. BT-Drs. 18/9522 S. 315; BR-Drs. 428/16 S. 322 [↩]
  11. vgl. zu den Voraussetzungen einer Analogie BAG 23.10.2019 – 7 ABR 7/18, Rn.20, BAGE 168, 204 [↩]
  12. Düwell in LPK-SGB IX 6. Aufl. § 177 Rn. 117 [↩]
  13. BT-Drs. 14/5741 S. 39; BAG 22.11.2017 – 7 ABR 40/16, Rn. 26, BAGE 161, 101 [↩]
  14. vgl. BAG 24.03.2021 – 7 ABR 16/20, Rn. 51, BAGE 174, 269; 21.01.2003 – 1 ABR 9/02, zu B I der Gründe [↩]
  15. vgl. dazu Düwell in LPK-SGB IX 6. Aufl. § 177 Rn. 117 [↩]
  16. ablehnend: Esser/Isenhardt in Schlegel/Voelzke jurisPK-SGB IX 3. Aufl. § 177 SGB IX Rn. 52; Mushoff in Hauck/Noftz SGB IX 2. Aufl. § 177 SGB IX Rn. 76; bejahend HaKo-BetrVG/Düwell 6. Aufl. § 32 Rn. 17; zweifelnd Schnelle NZA 2017, 880, 883 [↩]
  17. vgl. zu § 21b BetrVG 22.03.2016 – 1 ABR 10/14, Rn. 31, BAGE 154, 322; 8.12.2009 – 1 ABR 41/09, Rn. 16 mwN, BAGE 132, 324 [↩]
  18. BAG 11.10.2016 – 1 ABR 51/14, Rn. 11 [↩]
  19. vgl. zum Betriebsrat Fitting 31. Aufl. § 21b Rn. 1 [↩]
  20. vgl. EuGH 29.07.2010 – C-151/09, Rn. 21 [↩]
  21. vgl. zur Vorgängerrichtlinie EuGH 26.05.2005 – C-478/03, Rn. 33 [↩]